城市民族工作的探索和思考

常州市民族宗教事务局

       常州市地处长三角中心，有2辖市5区，是少数民族散杂居地区，常住少数民族人口1.37万。改革开放以来，随着经济高速发展，城市来常经商务工流动少数民族人员迅猛增加，已高达4.16万，城市民族工作复杂性和重要性日益凸显。

　　一、城市少数民族工作面临的新情况

　  流动人口迅速增加。在数量上已大幅超过户籍少数民族人口，成为本市少数民族新主体，其中穆斯林占较大比例。由三大因素促成：一是地方经济发展需要。随着经济发展加快，大批合资企业落户常州，本地劳动力匮乏。而少数民族地区劳动力资源丰富，成本低，引进少数民族地区劳动力成为用工优选。二是良好的人文投资环境。常州具有巨大发展潜力和比较优势；常州人不排外，吸引西部地区大量外来投资和经商创业者。西部少数民族地区人员来常主要经营清真拉面、餐饮和民族小商品。三是优质教育资源吸引。近年西部经商人员子女来常读书现象升温,有些甚至为了孩子在常就学而选择来常经营。2008年以来,每年以30%以上速度增长。

      整体属于弱势群体。一是人口总数少、占比低。目前，少数民族总人口超5.5万，约占全市总人口1%,其中城市少数民族人口超4万。无论整体数量还是人口比例，城市少数民族都处弱势。二是整体受教育程度低。调查发现，来常少数民族人口大多来自偏远欠发达地区，绝大多数受教育程度在初中以下，还存在少数文盲。三是从业层次和收入水平相对较低。由于文化水平普遍较低，从事技术型、管理型的较少，从事体力型、劳务型、个体经营和小商品贸易的较多。同时，由于语言沟通障碍和风俗习惯差异，就业途径受限，如回族主要经营拉面馆；维吾尔族主要经营烤羊肉串、葡萄干；藏族主要经营小工艺品、藏药。由于沟通经营管理能力等因素，经营效益和收入水平相对较低。

　　民族认同感和群体意识强。近年，我市流动少数民族群众遇矛盾纠纷时，往往以团体或民族群体方式出现，反映群体意识和团结意识较强。原因主要有：源自同乡同族。城市少数民族主要通过亲戚朋友“传、帮、带”来常州，逐步形成“传帮带”的链条。这种固定人员传带和流入模式，造就了较为稳固的交往圈子和管理、生活方式的群体。源自相同的风俗习惯。他们一般拥有独特的生活习惯和民族风俗，部分民族还拥有自己的宗教信仰。这些特征，成为各自民族凝聚力纽带。如回族，虽然来自青海、甘肃、宁夏等地，但都保持吃清真餐、信仰伊斯兰教的共同习俗，彼此认同感和互助意识较强。源自面临的共同生存压力。他们都面临环境不熟悉、生活不习惯等现实难题，相对于本地人，他们是弱势群体。在自身利益遇外界压力和挑战时，往往反映较为敏感，会把寻求团体保护作为首选，造成他们“对内团结、对外敏感”的突出特点。

       涉及矛盾纠纷由不断增加到逐年减少。一是因地域文化和语言上差异引发矛盾纠纷。在民族交往日渐广泛和频繁的新形势下，由于地域文化和语言差异，导致沟通困难，也容易产生矛盾纠纷。二是因经济利益引发矛盾纠纷。日常经济活动中由具体经济利益产生各种矛盾纠纷。如因生意竞争等引发的矛盾纠纷有所上升。城市拆迁中与房东的矛盾加剧，拆迁权益得不到保障，往往也将矛盾转嫁政府。2008年调解涉及少数民族的纠纷达30余次。三是因城市管理引发矛盾纠纷。少数民族为城市带来活力，也不可避免给城市管理带来挑战。如从事民族特色餐饮等人员往往在繁华地带占道经营，与城市建设管理相关规定不适应。城管部门在执法过程中，因交流障碍、执法作风及法制观念淡薄等原因，经常发生纠纷，甚至造成对抗性矛盾。如2008年,市某区城管执法与少数民族发生肢体冲突,后百余人到政府集访,经我局协调得以平息。四是涉及少数民族的社会治安问题。矛盾纠纷处置不当或不及时，有的迅速激化为治安刑事案件，少数民族人员违法犯罪活动也逐渐出现。如近年，四川阿坝藏民在城郊结合部兜售管制刀具、仿真枪，并呈团伙化和组织化趋势。这类违法犯罪行为，不仅破坏正常社会秩序，还容易影响民族团结和社会和谐。近年通过一系列措施,矛盾纠纷逐年减少。

　　二、近年我市城市民族工作的新探索

　　领导重视，完善制度。城市民族工作的重点基础在社区，完善制度才能保证社区民族工作扎实开展。一是统一思想认识。每年市委民族宗教工作领导小组会议都对民族工作特别社区民族工作提出指导意见。各辖市（区）相关领导和民族部门都把社区民族工作摆上议事日程。二是明确任务责任。2007年下发《关于进一步加强社区民族工作的意见》，明确指导思想、基本原则、主要任务。每两年市政府与各辖市（区），辖市（区）政府与各街道（镇），街道（镇）与社区层层签订责任状，保证民族工作有人管，有人抓。三是建立保障制度。建立民族工作责任制度、考核制度、学习制度、活动制度、平安稳定等工作制度；对辖区少数民族做到户清、人清、情况清；社区民族工作从组织、经费、制度上得到保障。

       加强宣传，营造氛围。表现在五个方面：一是宣传月集中宣传。扎实推进一年一度民族宗教法制宣传月活动，成为宣传民族政策、民族法规，普及民族知识的重要平台，吸引大量市民参加互动。二是媒体网络宣传。在市级党报及依法治市网站专版刊登民族政策法规全文及解读文章，宣传先进人物和事迹；局领导携处室负责人多次走进常州电视台《政风热线》直播室，与群众在线交流民族宗教社会热点问题。三是普法重点宣传。与市相关部门联合下文，对全市学习宣传贯彻民族宗教法规、政策作出专门部署，列入“四·五”、“五·五”“六·五”普法内容。四是杂志专题宣传。2010年起我局创办《常州民族宗教》季刊，专版介绍民族政策，民族知识，宣传民族团结典型人物事迹，交流社区民族工作经验。五是走进社区企业宣传。广泛开展民族宗教法律法规“进乡镇、进社区、进企业、进院校”活动，为民族工作营造良好社会环境。

      关注民生，彰显特色。各级党委政府对少数民族同胞做到五个服务到位：一是创业服务到位。出台相关政策，为来常经营清真拉面店减免办证等费用，据不完全统计，全市已有近500家清真网点、700多位清真食品从业人员享受政策优惠，减免费用计30多万元。连续两年对来常穆斯林经营17家清真网点改造，争取市财政经费40万元。二是法律服务到位。成立少数民族法律援助中心、少数民族纠纷人民调解委员会，提供相应维权咨询服务、法律援助，受理并调处辖区内有关少数民族矛盾纠纷。三是协调服务到位。把社区民族工作融入各街道（镇）中心工作，整合社会资源，主动排忧解难，服务少数民族。四是文化服务到位。设立少数民族活动中心，充分发挥文艺骨干作用，组建少数民族特色文化队伍。五是生活服务到位。成立少数民族服务站，设立少数民族子女助学基金，及时提供帮助，解决子女就近入学等实际问题，在开展慰问、培训讲座、帮困助学、再就业等服务活动中优先考虑少数民族。

      扎实推进，共创和谐。促进民族团结，共建和谐家园，社区民族工作五措并举：一是典型引路。2008年开展创建“社区民族工作示范单位”活动，2009年表彰全市13个示范单位，并组织交流学习、现场观摩，以典型示范推动工作。2011年，经检查验收，市区街道全面达到创建要求。二是双向服务。在服务少数民族的同时，注重引导他们参与社区文明建设。物色政治素质好，文化层次较高的少数民族人员担当联络员、执勤员。有些少数民族同胞主动要求参与社区管理，鼓励他们献计献策。鼓励有专长的少数民族同胞参加兴趣小组，丰富社区活动。三是开展活动。开展“争当文明新市民”，“优秀清真网点”评选等活动。四是办好实事。明确少数民族低保户生活补助享受提高20%的待遇。丁堰街道常丰村是有名的“贵州村”，我局联合有关部门，为300多位水族同胞提供工作，改善公共生活设施，帮助用工企业做好服务管理。五是确保稳定。在各社区挑选组建一支少数民族联络员队伍，充分发挥信息员，宣传员，调解员作用，在平安常州建设中为我市民宗领域平安稳定做出突出贡献。全市涉及少数民族的矛盾纠纷同比逐年减少25%以上，矛盾纠纷调解率100%，无发生重大事件。

　　三、进一步做好城市民族工作的新思考

　　充分认识做好城市民族工作的重要性和长期性。一要充分认识城市民族工作的重要性。城市化进程不可逆转，主动适应、超前谋划，是我们做好新形势下城市少数民族工作重大课题。在城市化进程中，各民族相互交流必将进一步广泛，城市少数民族人口必将不断增多，民族成份必将日益复杂。因此，城市各级党委、政府必须从民族大团结大融合高度出发，从促进城市经济社会全面协调可持续发展大局着眼，认识做好城市少数民族工作的重要性。二要充分认识城市民族工作的长期性。基于民族差别消亡将是漫长的过程，妥善处理城市民族问题、做好城市民族工作也将是长期而艰巨的任务。我们既要张开双臂欢迎少数民族同胞进入城市，同时又要通过坚持不懈的努力，逐步解决“两个不适应”的问题。三要转变城市民族工作思路。长期以来，我们往往强调外来少数民族群众要尽快适应城市，而回避城市对外来少数民族公民应尽的义务，忽略了城市应该服务于市民这一原则。当前，做好城市民族工作，首要任务是转变城市民族工作思路，实现少数民族群众与城市之间的双向适应。一方面，进入城市的少数民族群众要积极调整心态、习惯，尽快融入城市。另一方面，城市要在增强开放性和包容性同时，从政策和制度层面进一步关注外来少数民族群众，完善服务体系和功能。城市管理者要摈弃把外来少数民族作为被管理者严格控制的简单做法，实现以“管、堵为主”向“以服务为主”转变，切实树立少数民族群众也是城市公民和建设者的理念，按照以人为本要求积极服务，为他们的工作生活提供良好环境。

　　建立健全城市民族工作领导机制和工作网络。一要进一步推进城市民族工作社会化管理。城市少数民族来自五湖四海、人员构成复杂，涉及方方面面。做好城市民族工作，需要各个部门共同努力，尤其在处理涉及少数民族矛盾纠纷和维护稳定工作中，需要民族、公安、信访、维稳等相关部门共同参与。我市已初步建立部门联席制度，已经体现降低行政成本、提高工作效率的效果。今后进一步完善这一制度，拓展延伸合作平台，做到资源共享，信息互通，交流互动，配合无间，工作协同，促进城市民族工作健康发展。二要进一步健全民族工作机构。从工作实际看，城市民族工作机构还普遍存在编制少、人员少、经费不足等问题，许多区级民族工作部门仍然没有专职干部，极不适应城市民族工作任务越来越繁重的形势需要。因此，当前健全城市民族宗教工作机构迫在眉睫。三要健全城市民族工作网络。城市民族工作重点在基层，要做到上下一致，整体推进。必须按照“主体在区，延伸到街道，落实到社区”的要求，建立和完善区、街道、社区三级民族工作网络，加强城市基层的民族工作干部队伍建设。

　　积极探索建立流入地与流出地联动工作机制。一要加强区域协作。在人口流出较多和相对集中地区，积极探索签订区域协作协议、建立信息通报和区域联席会议制度等形式，建立两地或多地相互协调、齐抓共管、合作共赢的长效协作和管理服务新机制，政府推动、政策引导和市场调控相结合，引导少数民族人口合理有序流入城市。二要实行双向管理。加强流入地与流出地的对接和联动，积极拓展城市民族工作双向管理内涵。流入地要按照“属地化管理、市民化服务”的原则，对城市少数民族人口，做到与户籍人口服务管理同部署、同落实、同考核；提供市民化服务，做到与户籍人口同宣传、同服务、同管理。流出地要积极配合流入地，做好外出少数民族人员的宣传、教育、培训，及时向流入地提供流出人口相关信息，从源头上加强对流出少数民族人口的管理和服务。三要加强少数民族人口信息化建设。在民族工作部门指导下，以社区为主体，加快建立城市少数民族人口综合信息管理系统，实现少数民族人口管理的信息化。