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燕继荣:中国距离现代化国家还有多远?
发布时间: 2018-09-25   阅读次数: 

中国政治发展要向国家治理现代化推进,亦即完成主权、治权、民权三方面统一性整合的任务;政府应是有限的适度规模的强政府,加强中央权力跨地域之上的协调性,代表制度供给和制度执行;同时充分用好市场和社会这两只手,培养有序的社会自治。

从国家治理现代化推进中国政治发展

中国两个“百年梦想”之一是在2049年建成现代国家,党的十八届三中全会提出国家治理现代化。这是一个基本判断,符合很多人的看法和国家发展的要求。

国家治理现代化就是通过国家治理方式的变革,完成国家统一性整合。当前主要任务是通过制度建设确保长治久安,以协同治理和民主参与构建国家认同,以法治建设构建国家秩序,以分权化制度改革激活地方和社会等各主体和要素的活力,增强国家整体创新能力。

国家统一性与均等化

从一个现代国家的发展标准来看,国家统一性整合表现在三个方面:第一,主权统一,其标志是领土完整,国家主权独立且不被分割;第二,治权统一,不同地区具有相对统一的管理办法,法定的中央政府管理权力在统一的管辖范围得以实施;第三,民权统一,不同地区、阶层的公民享有基本相同的权益。

在国家治理方面,还有许多短板,甚至还有一些问题尚未解决。比如,在主权方面台湾问题还没有形成共识,两岸四地的治权统一也有差距,民权统一的问题更加麻烦,属地化管理基础上形成的各省、地区之间的不同,作为历史遗产的不同阶层的差异,以及公共服务和基础设施在城市和乡村以及地区之间的不均等,造成国家发展的障碍。

国家必须不能随着发展而分裂解体,这就需要一种高度整合的力量,需要“粘合剂”。从长远来讲,最好的办法就是全国整合统一,制度平台上不仅要做到主权统一、治权统一,还要做到民权统一。

我们在关于国家建构的基本理念上还未达成更普遍的共识。国家是一个共同体,国家认同必须建立在政治认同、文化认同、族群认同的基础上,族群认同也建立在前两者的基础上。构建国家认同一定要在谋求政治、文化的认同上做文章,而这些最好建立在基本的制度认同上,这种制度一定要具有更大的包容性。除此以外,国家目标要建立在基本人性需要的基础上,保障基本的自由、民权,直到保障每个人的权益,才能对制度、政策、观念有共识,国家共识也就自然形成。

从国家治理的角度讲,体制创新、制度变革都要围绕现代国家的标准来展开,推进国家的一致性和均等化是必要的。

首先,要破解属地化管理的困境,建立全国统一的管理体系。历史形成了管理体制上很多属地化管理方法,不只是经济发展,基本上所有社会事务都是属地化管理。这种以行政属地化为基础而构建的一套管理体制,在很大程度上分解或者碎片化了国家资源,使管理变成以地方为单位的割裂状态。

其次,要以基础设施和公共服务的均等化推动城乡、地区之间的均衡。从国外来看,欧美国家的均等化达到一定程度,首先需要一段时间,其次是依靠市场的力量,亦即政府给出政策导向,民间自己做出选择,最终促成地区之间相对均等。

中国是单一制,政府从上到下是一贯的,不仅规划,而且亲自动手,中央要做一件事,地方也照着做,一级级往下派,没有太多选择,就会有一些问题。所以体制、机制的变化最终还是回到政府职能上,政府这只手要做杠杆,只要做政策导向、利益驱动、激励机制,禁止做某些事情,提出标准和要求,然后更多的是让市场、民间去选择,就可能做到相对均衡的状态。

第三,要强化中央政府的协调机制和协调功能。这是我们一个短板,当然现在有所改善,比如京津冀协调发展,珠三角、长三角区域协同。原来河北被北京、天津分割成好几块,好的产业都被吸走,中央没有特定政策让它做什么,它作为一个省也要追求GDP,只能发展重工业,结果天天炼钢,放任低级、能耗的工业,把空气弄得一片雾霾。照理说它的产业可以为北京、天津几千万人服务,办旅游农业、观光农业,这是不是最该做的事?

又如贵州是个山清水秀的地方,如果要各省分担GDP指标和任务,它就要发展工业来最快地拉动GDP,那样,山清水秀很快也就不再。要改变这一严重的不协调、大失衡格局,必须全国统一布局。

有限强政府与有序强社会

政府应该是有限的适度规模的强政府,亦即该它做事情时一定是很强的适度的。其实政府的责任可以理解为是无限的,也就是必须所有的事情最后来兜底,老百姓对政府责任的要求是无限的,但政府的权力是法律赋予的有边界的,政府在法律赋予的权力内必须积极作为,中国作为后发国家更该如此。

政府的强弱是相对市场、社会的力量而言。如果政府想要在某些方面做得稍微超脱一点,那必须要有另外一支力量,亦即社会和市场的力量能够补上才行,否则公共事务当中的缺位会造成很多麻烦。现在之所以讨论这个问题,是因为市场、社会的力量已经有了足够的储备,政府可以做得超脱、放手一些。

中国政治发展体现分权的原则,不是所谓“三权分立”,也不是削弱党的领导,分权可以有纵向、横向、官民之间等多个方面。首先政府和社会分权,要给社会提供更多的出路和管道,不要都走政府这条渠道;其次中央政府和地方政府之间要有相应的分权原则,中央主要强调协调性,地方在中央的协调和政策法律下发挥自主性;还有政府和市场的分权,公共服务和管理向市场化转变,能自理的自理,能私了的私了。

分权、分流、分治是现代政治的基本要求,要给人提供多种道路,特别是民间社会要都有各自的价值追求、利益实现。例如经济发展上,不一定都要走GDP这条通道,可以走后现代、做乡村经济或者做农业经济,为此作出的一些付出,国家应该来协调,这才是对的。

深化改革一方面是体制要更开放。有些组织带有垄断性、排斥性,例如政党有它的目标,定什么高标准都没关系,可以按其最高标准而达到精英型;但政府是全国公民的政府,满足的原则是最大程度的开放,是最普遍的开放性的机构,所有人都是服务对象。深化改革要做的就是系统的开放性,对所有国民一视同仁,做到普世性,对不管穷人富人、政治上左或右、是哪个党派,要满足这个要求,坚持这个原则。

另一方面是给民间开放自己的通道,允许组织渠道的自主性、自治性。

第一,社会自治满足了社会归属感和社会交往活动的需要,这是第一大功能,要肯定这种需要。

第二,社会自治对于实现社会的自我管理,提高社会的秩序化和制度化是大有帮助的,以至政府那些规则也用不着了,这就是费孝通先生所讲的“乡土中国”是礼治而不是法治的社会。

第三,社会自治实际上是减轻公共管理负担,特别是政府负担的重要渠道。中国政府之所以这么累,原因就是社会自治功能太弱,所有东西都得跑到政府求答案,让政府直接出面,政府当然就累得要死,天天忙不过来。这三点决定了社会自治在未来中国发展中的重要性。

至于怎么培养社会自治,要结合我们的情况。

第一,尽快规范政府的行为,避免和社会直接的冲突和矛盾,坚决不再制造把自己作为社会民众对立面的事件。

第二,要有更大的胸怀来允许和鼓励民间自治组织的发展成长。

第三,要积极引导,将其规范化,纳入管理体系和服务体系中来,让它补位,成为政府功能的延长。这就有很多方式,比方说通过采购服务、委托,以一条街的卫生管理为例,如果有某个公民环保组织,政府不给它提供渠道,它天天盯着排污水、设厂子,跟政府闹腾;如果把环境卫生外包给它,就把它吸纳到管理体制中来,成为管理功能的延长,它执行政府管理和服务的很多功能,并且融合在一起,这就是向民间组织开放性的重要方面。

制度供给与制度执行

政府、市场、社会这几只手都用上是最好的状况。过去后两只手没有很好地发挥作用,政府这只手就显得很长,结果弄得自己吃力不讨好,民生上有很多问题。现在要改变这种状况,就要激活那两只手来分担任务,这种概念在学术界得到协同治理、公共事务管理等理论的印证支持。

政府这只手代表法治,代表制度供给和制度执行,要出台大家都能认可的规则,并且要有效地执行,这两个方面的要素决定了法治和国家治理的水平,这才是政府该做的,当然法治在宽泛意义上就是制度化、规范化的管理。过去的问题是政府没有扮演好法治的角色,有些制度供给明显不足,或者没有很好地执行,存在潜规则,放任人们去破坏规则,对违规者不能及时惩治,这就弄得很乱,以至最后变成全社会都在违规,国民素质就有问题了。

法治政府不仅要依法治理社会,更主要的是自己守法。要让各级政府做得更加规范和守法,事前、事中、事后几个环节都要有相应的规定和措施。这些环节都有相应的机制,就会避免个人拍脑袋决策和违法行为,政府的行为规范就会好得多。由于前些年积累太多,个别政策领域有些特别重大的问题往往没有按照这些机制来实行,才有某些政府官员贼胆大,做出各种各样的事来。

另外最主要的就是责任机制,这是关键问题。如果官员只对上负责,不对下负责,反正上面吩咐这么做,得到“尚方宝剑”是他胆大的一个来源,那么再有什么问题,再怎么引起老百姓反对,他也不在意。但这两年高层反对这种做法,没有了“尚方宝剑”,这方面的问题可能会减少。

国家治理的任务之一就是整体上降低或控制国家成本。国家的成本很大程度上取决于国家的法治水平。仅通过法治宣传和法治教育来实现这个任务无法收到理想中的效果。发达国家的经验显示,全国统一的公民身份信息平台建设和全国统一的金融、工商、税务、交通、质检、环保等信用信息平台建设是至关重要的。以此为参照,中国法治建设的基础性工程建设的任务依然艰巨。

对于中国来说,民主不仅需要理念和激情,更需要组织和制度安排。中国的发展事实表明,通过推动政府创新来拓展有效的政治发展空间,克服既有体制的约束,寻找和培育新的制度生长点,可以化解来自民主化方面的压力。

关键问题就是把正式的制度激活,特别是代表民意的机构。人大、政协是中国民主的正式制度渠道和重要体现,要更具有民意的广泛性,更好地发挥作用,这才是正道。如果把民主仅仅定义为选举民主,肯定是不对的。它一定是多重机制,是综合、复杂的体系,有多重手段,是多元的,不能简单理解。

要建设中国民主,也要多方面考虑,既要在选举环节上做文章,也要在决策的环节、监督、参与、信息公开透明等方方面面做文章。

网络民意固然重要,它提供了一个重要的渠道和方便的方式,但它的发展也在一定程度上说明主渠道存在问题。民主建设要让这两个渠道都发挥作用,更主要的是疏通主渠道,让人大、政协更好地发挥作用。

(燕继荣,北京大学政府管理学院常务副院长、“长江学者”特聘教授)

编辑:董宇宇     出处:《中央社会主义学院学报》2017年第3期

【转载自“中央社院(zhongyangsheyuan)”。】